Le Conseil de Paris vient d\u2019approuver, avant consultations obligatoire et enqu\u00eate publique, le projet de plan local d\u2019urbanisme bioclimatique pr\u00e9par\u00e9 par son ex\u00e9cutif, apr\u00e8s une longue phase de concertation avec les habitants.<\/p>\n\n\n\n
La d\u00e9lib\u00e9ration adopt\u00e9e indique, page 19, que \u00ab le PLU bioclimatique s\u2019attaque fermement \u00e0 la lutte contre les d\u00e9rives de march\u00e9s qui affectent l\u2019offre de logement et la qualit\u00e9 de vie \u00e0 Paris. Afin de prot\u00e9ger le logement et de lutter contre certaines activit\u00e9s g\u00e9n\u00e9rant des nuisances, la section UG.1.3 interdit ainsi les magasins d\u00e9di\u00e9s \u00e0 la vente en ligne et les cuisines d\u00e9di\u00e9es \u00e0 la vente en ligne (dark stores et dark kitchens ) dans les terrains comportant de l\u2019habitation. La r\u00e8gle interdit \u00e9galement la transformation de locaux situ\u00e9s en rez-de-chauss\u00e9e vers cette sous-destination \u00bb.<\/p>\n\n\n\n
C\u2019est l\u2019occasion de revenir sur les contentieux qui ont oppos\u00e9, en 2022 et au premier trimestre 2023 deux soci\u00e9t\u00e9s exploitant des \u00ab dark stores \u00bb et la ville de Paris, d\u2019abord devant le tribunal administratif (5 octobre 2022 \u2013 requ\u00eates N\u00b0 2219412\/4 et suivantes) puis devant le Conseil d\u2019\u00c9tat (23 mars 2023 \u2013 468360, conclusions St\u00e9phane HOYNCK). Au terme de cette chronique, on s\u2019interrogera, \u00e0 titre subsidiaire sur les possibilit\u00e9s qu\u2019auraient eu les soci\u00e9t\u00e9s requ\u00e9rantes d\u2019invoquer le droit europ\u00e9en \u00e0 l\u2019appui de leur recours et sur leurs chances de succ\u00e8s si elles avaient choisi d\u2019employer un tel moyen.<\/p>\n\n\n\n
Les \u00ab dark stores \u00bb : une cons\u00e9quence de l\u2019irruption de l\u2019\u00e9conomie num\u00e9rique dans le champ de l\u2019urbanisme<\/strong><\/p>\n\n\n\n Les \u00ab dark stores \u00bb sont des magasins (le plus souvent des sup\u00e9rettes) transform\u00e9s en espaces de stockage et de pr\u00e9paration de commandes effectu\u00e9es en ligne par les particuliers en vue d\u2019une livraison \u00e0 domicile. L\u2019organisation en rayons subsiste, mais elle est con\u00e7ue de fa\u00e7on \u00e0 optimiser l\u2019enl\u00e8vement des marchandises par les livreurs. Il est donc rapide et peu co\u00fbteux pour les soci\u00e9t\u00e9s prestataires de convertir des sup\u00e9rettes en \u00ab dark stores \u00bb. <\/p>\n\n\n\n Ce service innovant permet de gagner du temps pour effectuer des achats \u00e0 distance. Le maillage de ces espaces de stockage sur tout le territoire urbain favorise une livraison dans des d\u00e9lais qui peuvent \u00eatre tr\u00e8s brefs. <\/p>\n\n\n\n Cependant, les \u00ab darks stores \u00bb ont \u00e9t\u00e9 assez rapidement accus\u00e9s d\u2019\u00eatre \u00e0 l\u2019origine de nuisances dans la mesure o\u00f9 les riverains peuvent subir en continu les arriv\u00e9es et d\u00e9parts des livreurs devant le \u00ab dark store \u00bb. Par ailleurs, cette activit\u00e9 tr\u00e8s concurrentielle s\u2019exerce au d\u00e9triment du commerce de proximit\u00e9 traditionnel, qui s\u2019adresse \u00e0 tous les consommateurs et pas uniquement \u00e0 ceux qui sont familiaris\u00e9s avec l\u2019usage du num\u00e9rique, et qui participe \u00e0 l\u2019animation de la ville, donc au lien social. <\/p>\n\n\n\n Pour le tribunal administratif, la Ville de Paris ne pouvait valablement s\u2019opposer aux transformations de commerces en \u00ab dark stores \u00bb, en d\u00e9pit des dispositions qu\u2019elle avait adopt\u00e9 en 2006 dans le plan local d\u2019urbanisme<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ces op\u00e9rations de reconfiguration de commerces existants ont \u00e9t\u00e9 vues par la ville de Paris comme des changements de destination non autoris\u00e9s par le plan local d\u2019urbanisme.<\/p>\n\n\n\n Le principe pos\u00e9 par le code de l\u2019urbanisme est que les b\u00e2timents doivent rester conformes \u00e0 la destination pour laquelle ils ont \u00e9t\u00e9 con\u00e7us et construit. A quoi bon pr\u00e9voir des zones \u00e0 dominante r\u00e9sidentielle, commerciale, artisanale si les \u00e9quilibres qui ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9finis par les \u00e9lus peuvent \u00eatre modifi\u00e9s au cours du temps, \u00e0 la suite de d\u00e9cisions d\u2019acteurs priv\u00e9s ?<\/p>\n\n\n\n Le code de l\u2019urbanisme, notamment son article L.151-9, permet ainsi au plan local d\u2019urbanisme de \u00ab d\u00e9finir, en fonction des situations locales, les r\u00e8gles concernant la destination et la nature des constructions autoris\u00e9es \u00bb. \u00c0 noter cependant que, dans certains cas, un changement de destination peut \u00eatre r\u00e9gularis\u00e9 par une \u00ab d\u00e9claration pr\u00e9alable \u00bb de l\u2019occupant des locaux. Le fait de ne pas s\u2019opposer \u00e0 la d\u00e9claration \u00e9quivaut, pour la collectivit\u00e9 destinataire de la d\u00e9claration pr\u00e9alable, \u00e0 donner l\u2019autorisation de changer la destination des locaux ou du b\u00e2timent.<\/p>\n\n\n\n Cependant, dans le cas qui nous int\u00e9resse ici, le plan local d\u2019urbanisme parisien interdisait clairement la transformation de commerces en entrep\u00f4ts.<\/p>\n\n\n\n Dans le cas des \u00ab dark stores \u00bb, on peut observer que les exploitants jouent sur une certaine ambig\u00fcit\u00e9 juridique, dans la mesure o\u00f9 tout commerce ouvert au public combine une activit\u00e9 de vente avec une activit\u00e9 de stockage .<\/p>\n\n\n\n Quoi qu\u2019il en soit, l\u2019article L.1481-1 du code de l\u2019urbanisme permet au maire d\u2019adresser aux auteurs de travaux changeant la destination d\u2019un b\u00e2timent une mise en demeure de remettre en conformit\u00e9 celui-ci avec les prescriptions du plan local d\u2019urbanisme.<\/p>\n\n\n\n La maire de Paris, ne s\u2019arr\u00eatant pas aux difficult\u00e9s d\u2019interpr\u00e9tation, a donc mis en demeure deux soci\u00e9t\u00e9s qui exploitaient, au total, 28 \u00ab dark stores \u00bb \u00e0 Paris de faire retourner les locaux qu\u2019elles utilisaient \u00e0 leur destination initiale de commerce de proximit\u00e9 dans un d\u00e9lai de 3 mois sous astreinte administrative (fix\u00e9e \u00e0 200 euros par jour et par \u00e9tablissement).<\/p>\n\n\n\n Les soci\u00e9t\u00e9s ont contest\u00e9 les mises en demeures en \u00e9levant, par la voie du r\u00e9f\u00e9r\u00e9, des recours visant \u00e0 obtenir leur suspension devant le tribunal administratif (TA) de Paris.<\/p>\n\n\n\n Celui-ci leur a donn\u00e9 raison.<\/p>\n\n\n\n En premier lieu, le TA a lu l\u2019article L.1481-1 \u00e0 la lettre : il a consid\u00e9r\u00e9 que l\u2019existence de \u00ab travaux \u00bb \u00e9tait une condition n\u00e9cessaire \u00e0 la mise en demeure. Or, la maire de Paris ne donnait pas d\u2019indication pr\u00e9cise sur la nature desdits travaux et n\u2019\u00e9tablissait pas, selon le TA, que les commerces avaient effectivement \u00e9t\u00e9 transform\u00e9s en entrep\u00f4ts. <\/p>\n\n\n\n En second lieu, les soci\u00e9t\u00e9s requ\u00e9rantes soutenaient que, m\u00eame en admettant la r\u00e9alit\u00e9 du changement de destination, les locaux avaient \u00e9t\u00e9 transform\u00e9s, non en entrep\u00f4t, ce qui \u00e9tait interdit par le PLU mais en \u00ab espaces de logistique urbaine \u00bb. Or, cette destination \u00e9tait rattach\u00e9e par le PLU aux \u00ab constructions et installations n\u00e9cessaires aux services publics ou d\u2019int\u00e9r\u00eat collectif \u00bb (d\u00e9nomination abr\u00e9g\u00e9e en CINASPIC). Le tribunal administratif a accueilli leurs conclusions, admettant que \u00ab ces locaux doivent donc \u00eatre regard\u00e9s comme ayant pour objet, \u00e0 l\u2019instar des espaces de logistique urbaine, d\u2019optimiser en milieu urbain le d\u00e9lai et le mode de livraison par la mise en place d\u2019une logistique dite <\/em>\u00ab\u00a0du dernier kilom\u00e8tre<\/em>\u00ab\u00a0, qui conduit \u00e0 diminuer le trafic de camions et le nombre de points de livraison dans Paris intramuros, et pr\u00e9sentent ainsi un int\u00e9r\u00eat collectif<\/em> \u00bb. <\/p>\n\n\n\n Selon le TA, le changement de destination aurait donc pu \u00eatre r\u00e9gularis\u00e9 par une d\u00e9claration pr\u00e9alable et la ville de Paris ne pouvait exiger la remise en conformit\u00e9 imm\u00e9diate des locaux. <\/p>\n\n\n\n La maire de Paris a alors \u00e9lev\u00e9, dans les 15 jours suivant l\u2019ordonnance du TA, un recours devant le Conseil d\u2019\u00c9tat contre la suspension des mises en demeure, comme l\u2019y autorise le code de la justice administrative. <\/p>\n\n\n\n Le Conseil d\u2019\u00c9tat annule l\u2019arr\u00eat du tribunal administratif pour erreurs de droit et d\u00e9finit la m\u00e9thode que le juge administratif devrait suivre \u00e0 l\u2019avenir pour appr\u00e9cier la r\u00e9alit\u00e9 d\u2019un changement de destination<\/strong><\/p>\n\n\n\n Le Conseil d\u2019\u00c9tat devait se prononcer sur trois points :<\/p>\n\n\n\n Sur le premier point, il a analys\u00e9 les finalit\u00e9s de l\u2019article L.1481-1 du code de l\u2019urbanisme et a consid\u00e9r\u00e9 que ses dispositions sont applicables \u00e0 toute op\u00e9ration susceptible d\u2019\u00eatre soumise \u00e0 une autorisation d\u2019urbanisme, d\u00e8s lors qu\u2019elle aurait \u00e9t\u00e9 entreprise ou ex\u00e9cut\u00e9e irr\u00e9guli\u00e8rement, sans \u00e9gard \u00e0 la nature pr\u00e9cise des travaux. Il ajoute qu\u2019il \u00ab en est notamment ainsi pour les changements de destination qui, en vertu de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme, sont soumis \u00e0 d\u00e9claration pr\u00e9alable lorsqu’ils ne sont pas soumis \u00e0 permis de construire <\/em>\u00bb. La lecture litt\u00e9rale de l\u2019article L.1481.1 par le TA de Paris \u00e9tait ainsi constitutive d\u2019une erreur de droit. <\/p>\n\n\n\n Ensuite, le Conseil d\u2019\u00c9tat a consid\u00e9r\u00e9 que le TA avait commis une seconde erreur de droit en s\u2019appuyant directement sur le r\u00e8glement du PLU parisien pour conclure que les \u00ab dark stores \u00bb correspondaient \u00e0 des espaces de logistique urbaine et non \u00e0 des entrep\u00f4ts. <\/p>\n\n\n\n \u00c0 cette occasion, il indique de mani\u00e8re d\u00e9taill\u00e9e quelle m\u00e9thode aurait d\u00fb \u00eatre employ\u00e9e par le TA. <\/p>\n\n\n\n En premier lieu, il convenait de se fonder, non sur le PLU parisien, mais sur les dispositions du code de l\u2019urbanisme et les arr\u00eat\u00e9s minist\u00e9riels d\u2019application pour d\u00e9terminer si un \u00ab dark store \u00bb \u00e9tait un commerce ou un entrep\u00f4t. <\/p>\n\n\n\n Sur ce point, une difficult\u00e9 suppl\u00e9mentaire \u00e9tait li\u00e9e \u00e0 la recodification du code de l\u2019urbanisme. Le PLU de Paris, adopt\u00e9 en 2006, se fondait, s\u2019agissant des destinations de construction, sur l\u2019ancien article R.123-9 qui a \u00e9t\u00e9 abrog\u00e9 et remplac\u00e9 par l\u2019article R151-27. Or l\u2019article R.123-9 mentionnait 9 destinations alors que l\u2019article R.151-27 n\u2019en compte que 5. <\/p>\n\n\n\n Le Conseil d\u2019\u00c9tat a consid\u00e9r\u00e9 que cela \u00e9tait sans incidence sur la l\u00e9galit\u00e9 du PLU, que la Ville de Paris n\u2019\u00e9tait pas tenue de modifier \u00e0 la suite de la recodification. Cependant, comme l\u2019explique le rapporteur public, il est apparu n\u00e9cessaire de \u00ab recoder l\u2019ancienne nomenclature \u00e0 9 destinations dans la nouvelle nomenclature \u00e0 5 destinations \u00bb. <\/p>\n\n\n\n S\u2019agissant des disposition applicables aujourd\u2019hui, les articles R.151-27 et R.151-28 du code de l\u2019urbanisme ainsi que l\u2019arr\u00eat\u00e9 minist\u00e9riel du 10 novembre 2016 disposent que sont rattachables \u00e0 la destination \u00ab commerce et activit\u00e9 de service \u00bb : \u00ab les constructions commerciales destin\u00e9es \u00e0 la pr\u00e9sentation et vente de bien directe \u00e0 une client\u00e8le ainsi que<\/em> les constructions artisanales destin\u00e9es principalement \u00e0 la vente de biens ou services <\/em>\u00bb alors que les \u00ab constructions destin\u00e9es au stockage des biens ou \u00e0 la logistique<\/em> \u00bb sont rattachables \u00e0 la destination \u00ab autres activit\u00e9s des secteurs secondaire ou tertiaires \u00bb.<\/p>\n\n\n\n Il en d\u00e9duit qu\u2019il y avait donc bien changement de destination. <\/p>\n\n\n\n La mairie de Paris aurait-elle cependant pu inviter les soci\u00e9t\u00e9s en cause \u00e0 r\u00e9gulariser le changement de destination par une d\u00e9claration pr\u00e9alable ? <\/strong><\/p>\n\n\n\n Ce n\u2019est qu\u2019\u00e0 la deuxi\u00e8me \u00e9tape de son raisonnement que le Conseil d\u2019\u00c9tat s\u2019est pench\u00e9 sur les dispositions r\u00e9glementaires figurant dans le PLU parisien, l\u2019objectif \u00e9tant de savoir si les exploitants de \u00ab dark stores \u00bb auraient pu obtenir la r\u00e9gularisation de leur situation au moyen d\u2019une d\u00e9claration pr\u00e9alable. <\/p>\n\n\n\n Il constate qu\u2019en effet le PLU interdit la transformation de \u00ab commerce \u00bb en \u00ab entrep\u00f4t \u00bb et que, s\u2019il a effectivement admis la possibilit\u00e9 de cr\u00e9er des \u00ab espaces de logistiques urbaines \u00bb, les caract\u00e9ristiques m\u00eames des \u00ab dark stores \u00bb ne correspondent pas \u00e0 \u00ab une logique de logistique urbaine \u00bb car ils \u00ab ont pour objet de permettre l’entreposage et le reconditionnement de produits non destin\u00e9s \u00e0 la vente aux particuliers dans ces locaux \u00bb et pas uniquement de permettre un enl\u00e8vement rapide des produits par les livreurs. <\/p>\n\n\n\n On peut trouver quelque peu lapidaire la r\u00e9daction du Conseil d\u2019\u00c9tat sur ce point. \u00c0 noter toutefois que les conclusions du rapporteur public, qui a \u00e9t\u00e9 suivi, comprennent un d\u00e9veloppement tr\u00e8s \u00e9clairant. Les conclusions rappellent d\u2019abord que \u00ab l\u2019on voit qu\u2019un espace \u00e9troit a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 par le PLU de Paris entre les entrep\u00f4ts interdits et les espaces de logistique urbaine autoris\u00e9s<\/em> \u00bb. Cependant on ne saurait en conclure que le PLU a entendu, en indiquant qu\u2019il peut exister des espaces de logistique urbaine, permettre la cr\u00e9ation d\u2019entrep\u00f4ts dans les zones m\u00eames o\u00f9 ils sont interdits. <\/p>\n\n\n\n Sur le fond, se r\u00e9f\u00e9rant aux travaux de l\u2019Atelier parisien d\u2019urbanisme, il explique que les espaces de logistique urbaine (ELU) \u00ab sont pens\u00e9s comme un maillon d\u2019une chaine logistique compl\u00e8te, qui va de plateformes logistiques nationales ou internationales de plus de 20 000 m2<\/sup> situ\u00e9s dans le grand bassin francilien \u00e0 des plateformes de proximit\u00e9 g\u00e9rant les flux m\u00e9tropolitains, ensuite aux ELU au niveau 3 et enfin, le cas \u00e9ch\u00e9ant, des points relais o\u00f9 sont retir\u00e9s les colis \u00bb. Cette probl\u00e9matique est manifestement distincte de celle d\u2019un entreposage de proximit\u00e9 pour livrer plus rapidement le client. <\/p>\n\n\n\n Lien vers l\u2019arr\u00eat du conseil d\u2019\u00c9tat <\/p>\n\n\n\n\n